Jag skall i fem artiklar granska den isländska bankkraschen 2008  och den ekonomiska kollaps som följde, den som The Economist rubricerade som den största krasch något västland råkat ut för. Det finns tre syften. Dels att beskriva. Dels att försöka analysera och förstå hur det kunde bli så illa som det blev. Dels att undersöka om det finns något att lära (och det kommer det att visa sig att det gör). Dessutom hävdar jag att Island blivit rikare genom kraschen. Island blir, menar jag, ett konkret exempel på att den franske 1800-tals ekonomen Clément Juglar har rätt när han skriver: ”Ett lands rikedom kan mätas med graden av våldsamhet i de kriser landet genomlever.”

Det jag diskuterar är det ekonomiska och politiska perspektivet. Tidsmässigt ligger tyngdpunkten på det som har skett efter år 2000. Det är naturligt eftersom det som la grunden för krisen, framväxten av en dynamisk bankdominerad isländsk ekonomi, skedde under några få år räknat från början av 2000-talet. Det går en tydlig skiljelinje mellan perioden fram till kraschen i oktober 2008, och perioden därefter.

De fem artiklarna är följande:

1. En av de djupaste ekonomiska kriser något land har råkat ut för

2. Varför blev det så illa?

3. Om vad politikerna gjorde efter kraschen – och vad de borde ha gjort före kraschen

4. Hur är läget för Islands ekonomi idag?

5. En kris och krishantering andra länder bör kunna lära sig mera av

Det här är den tredje artikeln.

Om vad politikerna gjorde efter kraschen – och vad de borde ha gjort före kraschen

Det är lätt att föreställa sig att de isländska politikerna hösten 2008 måste ha känt sig extremt hårt klämda. Allt rasade på några veckor – valutan, bankerna, statens finanser. Det tankeväckande är att trots pressen tog de isländska politikerna kloka beslut, det kan man idag säga med nästan full säkerhet (även om den isländska ekonomins sårbarhet för till exempel en ny global kris är mycket stor) . Vissa har redan gjort det. En ledande person vid Fitch, ratinginstitutet, sa i februari 2012: ”Iceland’s unorthodox crisis policy response has succeeded in preserving sovereign creditworthiness in the face of unprecedented financial sector distress.” (Bloomberg News, 20 February 2012)

Politikerna agerade snabbt, djärvt och oortodoxt, och de mesta blev rätt

På tre punkter följde de isländska politikerna inte den konventionella regelboken.

*De tre storbankerna sattes i praktiken i konkurs. Det var onekligen inte ”rättlärigt”, inte alls i linje med vedertagen visdom i västvärldens politiska finrum under senare år. För i så gott som alla bankkriser i modern tid som berört vitala delar av ett lands finansiella system, och i synnerhet när ett lands stora banker hamnat i överlevnadskris har staten gått in och räddat bankerna. ”Too big to fail” har blivit något av ett inneuttryck i den politiska vokabulären i krisande OECD-länder. Praktiskt har det betytt att staten, i praktiken skattebetalarna, har skjutit till det kapital som fordras för att klara krisen, ibland har det handlat om förstatligande (som när den svenska staten tog över ägandet av krisande Nordbanken under 90-talskrisen), ibland har kapitalet skjutits till i andra former (som i USA under subprime-krisen 2008/2009). Argumenten för att det måste göras har varit att ett fallissemang av stor bank för med sig systemrisker, framförallt risken för spridning till andra banker, ”faller en faller alla”, det kan i sin tur rubba landets betalningssystem med mycket stora samhällsekonomiska kostnader som följd. Dessa argument har kommit politikerna i så gott som alla västländer att under senare decennier rädda sina stora banker i kris.

Så inte de isländska politikerna hösten 2008. De gjorde tvärtom. Eller mer precist, de räddade det som måste räddas sett med isländska ögon, och lämnade det övriga till konkursförvaltarna. Med hjälp av en krislag beslutad i all hast av Alltinget mitt upp i krisen, den 6 oktober, delades de tre bankerna upp i en inhemsk del och en utländsk del där, lite förenklat, den första delen togs om hand och den senare sattes i konkurs. Mera konkret gjordes den här operationen genom att tre nya banker, spegelbilder av de befintliga bankerna, fick ta över vissa tillgångar och skulder. De nybildade bankerna fick till så kallat ”fair value” (som i praktiken handlade om en nedskrivning med i genomsnitt ca 40%)  ta över isländska företags och privatpersoner lån i de tre nödlidande bankerna. Men också den inhemska inlåningen från allmänheten, kort sagt det inhemska banksparandet. De tre nödlidande bankerna, eller rättare sagt, det som blev kvar efter den här operationen, försattes i praktiken i konkurs.

Det var en slags ”good bank”/”bad bank”-lösning efter svensk förebild men efter helt andra skärningslinjer. Den stora skillnaden var att ”bad bank” delen, den utländska delen, inte räddades av isländska staten. De utländska kreditorerna fick göra sina anspråk gällande i en sedvanlig konkurs, det gällde dels de utländska institutioner som hade finansierat de tre isländska bankerna i utländsk valuta, dels, och mer legalt tvetydigt, de utländska privatpersoner och företag som sparat på konton i isländska kronor.  (Det skall sägas att rekonstruktionsplanen också fick till följd att två av de tre nya bankerna kom att majoritetägas av de tre konkursade bankernas fordringsägare, en konstruktion som idag är föremål för kritik eftersom man hävdar att överföringen av tillgångarna till ”fair value” var alltför generös utan att låntagarna har fått ta del av dessa ”vinster”, se till exempel Arnasson et al, 2012.)

Storleken på den isländska bankkraschen mätt i pengar var stor även med internationella mått, sätter man konkursen i relation till landet Island var den närmast gigantisk. Islands BNP 2008 var knappa $13 miljarder (1481 miljarder ISK). Den sammanlagda balansomslutningen för de tre konkursade bankerna, Landsbanki, Glitnir och Kaupting, var nästan fjorton gånger större än BNP, strax över $180 miljarder.

Storleken sätter fingret på, och förklarar, varför de isländska politikerna agerade överraskande och okonventionellt – de hade i praktiken inte något val. Att ta över ägaransvaret för nödlidande tillgångar i storleksordningen 14 gånger det egna landets BNP var en politisk omöjlighet eftersom det i praktiken skulle sätta landet självt i konkurs.

*Politikerna gjorde stora ansträngningar att skydda de svaga i samhället – och det lyckades. Att ambitionen fanns hos politikerna att värna om de värst utsatta i en sådan här situation är lätt att begripa. Det intressanta, och unika, är att man också till stor del lyckades.

Den här figuren (övre delen) visar att skatterna för de grupper som hade lägst inkomster sänktes när 2010 jämförs med 2008, alltså när det år krisen blir akut jämförs med när det var som värst ett par år senare. Figuren visar också att i den andra änden av inkomstskalan höjdes det totala skatteuttaget. De 40% ”rikaste” fick betala högre skatter.

Det är svårt att inte se den förändringen av skatteuttaget som ett medvetet beslut av de isländska politikerna att göra vad man kan för de svaga grupperna.

Ett annat uttryck för samma sak ger den nedre delen av figuren. Den visar att om man jämför 2007 med 2010 gick de isländska lönerna upp med 17,8%. Samtidigt steg minimilönerna, det basala arbetslöshetsunderstödet och socialbidragen med lite över 30%. Det man också ser är att grundpensionen steg med dryga 40%, ungefär i samma takt som konsumentprisindex.

Allt sammantaget formas en bild av att stora ansträngningar gjordes av politikerna att hjälpa de svaga grupperna i samhället trots den ansträngda situationen för den isländska statsbudgeten. Det var definitivt också ett avsteg från regelboken i meningen hur politikerna gjort i andra krisländer. Det har varit närmast en självklarhet under exempelvis den europeiska krisen att det är åtstramningar och nedskärningar i den offentliga verksamheten som är viktigast, och som de länder som skall få stöd tvingas till. Sådana budgetåtstramningar drabbar ofrånkomligen i första hand de ekonomiskt utsatta grupperna.

*Gränserna stängdes för fritt kapitalflöde. Den isländska kronan fick devalvera sig mer eller mindre fritt vilket var självklart och ofrånkomligt. Däremot var det mot allt konventionellt tänkande, och mot vad Island lovat i internationella överenskommelser, att införa en hårdhänt valuta- och kapitalkontroll.  All kapitalexport som inte var kopplad till direktinvesteringar förbjöds. Det betydde också att utländska kapitaltillgångar i isländska kronor inte fick lämna landet. I runda tal $8 miljarder av utlänningars tillgångar i kronor stängdes inne på Island (det mesta finns fortfarande kvar i landet eftersom kapitalregleringen är kvar). Också all carry trade upphörde i ett slag.  (Carry trade är kortfristiga spekulativa placeringar av mycket stora belopp i en valuta med höga räntor jämfört med den ränta som placeraren har betalt för pengarna som används i affären.) Carry trade hade Island ”drabbats av” åren före krisen eftersom den isländska räntan regelmässigt låg högt relativt andra västländer.

Kapitalkontroll i den här formen var, som sagt, ett brott mot internationella uppträdandekoder och överenskommelser. Till dessa fyra punkter kan läggas ytterligare en avgörande faktor.

*De isländska politikerna var kloka nog att ta hjälp av IMF. Det var inte en självklarhet. Den nuvarande isländske finansministern Steingrímur Sigfússon berättade nyligen om den stora tveksamhet som han, och många andra ledande isländska politiker, kände inför att IMF skulle släppas in i ett av världens då rikaste länder, en högt utvecklad välfärdsstat. IMF var mera tänkt för länder i den andra änden av skalan. Att politikerna i början av oktober 2008 ändå kunde komma över det motståndet och invitera IMF till Island var således i sig en politisk prestation. Många har senare vittnat om att samarbete mellan IMF och de isländska myndigheterna fungerat väl. För övrigt måste flexibiliteten också från IMF:s sida ha varit betydande. Många av de beslut som fattades när krisen var som mest akut under 2008 och 2009 fanns knappast med i IMF:s tankemodeller och förlagor för ett korrekt beteende. Att införa en strikt kapitalkontroll måste ha varit svårsmält för IMF.

Återigen, det är ingen tvekan om att de isländska politikerna agerade snabbt, djärvt och oortodoxt i det akuta läget i oktober/november 2008. ”Iceland zigged when all the conventional wisdom was that it should zag”, som Nobelpristagaren Paul Krugman har uttryckt det.

Samtidigt var det ett agerande ”under galgen”. Det tar ändå inte bort faktum att när de ledande isländska politikerna väl ställdes inför sanningens ögonblick i oktober 2008, fattade de ett förvånansvärt stort antal långsiktigt hållbara och väl avvägda beslut. Islänningen i gemen skall vara sina dåvarande politiker tacksam för vad de åstadkom. Det kunde ha blivit mycket värre, man behöver bara titta på jämförbara Irland. Åtalet mot Haarde, landets premiärminister under de kritiska månaderna hösten 2008, framstår i det här perspektivet som en lumpen skymf.

Att det mesta blev rätt när skadan redan var uppenbar är samtidigt inte detsamma som att politikerna inte har något ansvar för krisen, och för krisens djup och omfattning. Tvärtom. Politikernas ansvar väger tungt genom att man gjorde för litet för att undvika kraschen.

Vad hade de isländska politikerna kunnat göra för att undvika kraschen?

Det mest uppseendeväckande är kanske att ingen ledande politiker tycks ha förstått att ett litet land inte har tillräckligt med finansiella muskler för att fullt ut kunna backa upp banker av den storleksordning som Island hade. Det borde stått klart redan flera år före kraschen att tre banker med hemort på Island, och i den storlek som Landsbanki, Glitnir och Kaupting redan då hade, och med de expansionsplaner som fanns, kommer att leda till en ohållbar situation. Det borde inte ha varit svårt att se att centralbankens valutareserv inte skulle komma att räcka för en situation med en av bankerna i kris, för att inte tala om det mycket mer sannolika läget att alla tre skulle hamna i kris samtidigt. Lika uppenbart borde det ha varit att det fanns ingen realistisk möjlighet för Islands centralbank att rädda det egna banksystemet i en likviditetskris, att fungera som Lender of Last Resort. Och att isländska staten skulle ha finansiella resurser för att kapitalisera upp bankerna i ett akut läge var också bortom all realism. Efter 2005 borde i stort alla med ansvar för, eller insikt om, den makroekonomiska situationen i landet och bankväsendets stabilitet, ha förstått att situationen höll på att gå ur kontroll. Inte ens på våren 2006 när kronans värde sjönk i snabbt takt under några veckor, och när utomstående analytiker ställde näsvisa frågor om stabiliteten i det isländska bankväsendet, det som jag tidigare beskrivit, tycks det ha varit några tunga politiker som sa ifrån.

Nu kan den här kritiken ändå sägas väga lätt. Erfarenheten från bankkriser i andra länder är att de så gott som alltid, precis som på Island 2008, kommer överraskande för dem som borde ha förstått. Så var det i den svenska 90-talskrisen. Ingen ledande isländsk politiker, ingen i det finansiella etablissemanget, inklusive i bankerna, inte ens en enda nationalekonomiprofessor gick ut före krisen och varnade för vad som skulle kunna ske. Det var snarare så att de frågor som ställdes av några få viftades bort som mindre relevanta. Sens moralen är antagligen att när ekonomin i ett land går för full maskin, när människor i allmänhet känner tillförsikt inför framtiden, när förändringarna i bankerna går så snabbt att ingen, inte ens bankledningarna själva (än mindre tillsynsmyndigheten), riktigt hinner med, i en sådan situation är det väldigt svårt att uppfatta de signaler som finns att allt inte står rätt till, och ännu svårare att stå upp och kritisera och ifrågasätta en utveckling som, bildligt talat, går som tåget. För bankerna som affärsdrivande enheter finns dessutom en princip som de i praktiken måste leva efter: ”Så länge musiken spelar måste man dansa.” Det är tyvärr bara i teorin man skulle kunna föreställa sig att en av de isländska storbankerna, säg 2006, skulle ha bytt strategi, till exempel skulle ha tagit beslutet att steg för steg avveckla den internationella rörelsen för att koncentrera sig på de inhemska affärerna. Det är inget annat än ett önsketänkande i ett konkurrensutsatt verklighet.

För min del är jag mer benägen att kritisera de isländska politikerna för en annan typ av underlåtenhet. Islands politiker borde tidigt, redan under 1990-talet, förstått att det skulle vara klokt att avveckla kronan. Alla visste att landet betalade ett högt pris för att behålla en egen valuta. Den isländska ekonomiska historien berättar i själva verket om kroniska valutaproblem under lång tid.

Eftersom det folkliga motståndet inte tillät att Island gick med i euro-samarbetet, som hade varit ett realistiskt alternativ, borde de isländska politikerna på exakt samma grund – litenheten i en globaliserad värld – ha förhandlat fram vissa friheter att agera inom ramen för till exempel samarbetet med EU. Det skulle till exempel ha kunnat gälla följande:

• En möjlighet att reglera hur stora bankerna skulle tillåtas bli;
• En möjlighet att förbjuda, eller åtminstone reglera, privata lån i utländsk valuta;
• En möjlighet att införa kapitalkontroll (som man nu gjorde trots att man lovat att man inte skulle göra det).

Dessutom skulle politikerna helt på egen hand ha kunnat ta ett antal beslut som i varje fall inte skulle ha försämrat läget. Indexeringen av bankernas bolån hade kunnat stegvis avvecklas genom ett politiskt beslut. Privatiseringen av bankerna hade inte behövt vara total, staten kunde ha behållit en kontrollpost, kanske till och med en majoritet av ägandet. Då hade historien antagligen tagit en annan rutt. Att privatiseringen gick så långt som den gjorde var naturligtvis i grunden ett politiskt ställningstagande i linje med den nyliberala agenda som gällde för det stora regeringspartiet. Med facit i hand kan det ställningstagandet kritiseras som alltför kortsiktigt och oreflekterat.

En annan reflektion man gör när man granskar den isländska bankkraschen är att det finns ett inbyggt systemfel i EU-lagstiftningen. Den gör i praktiken bankverksamheten, och dess regelsystem, europeisk, medan tillsyn, inlåningsförsäkring och Lender of Last Resort förblir nationell. Med andra ord, fritt fram för banking i Europa, och i praktiken globalt, så länge bankerna håller sig inom lagar och EU-direktiv men så fort det uppstår problem är det nationella myndigheter som skall ta ansvaret. Dessutom skall de som sagt ansvara för tillsynen. För ett litet land blir det en omöjlig ekvation som det isländska exemplet visar. Det sätter för övrigt också fingret på den just nu så aktuella diskussionen inom EU om behovet av en bankunion i Europa. Alla små länder, och Sverige hör dit, bör ställa sig positiv till förslaget om bankunion att döma av den isländska erfarenheten.

Jag skall i nästa artikel (1 oktober) granska hur läget är för Island idag, fyra år efter kraschen. Svaret blir att den isländska ekonomin mår förvånansvärt bra. Den utvecklas i själva verket bättre än ekonomin i de flesta andra västländer. Tillväxten första kvartalet2012 var över 4% (Sverige växte samtidigt med 2,5%).