EU-kommisionen la för någon månad sedan fram ett förslag om bankunion. Förslaget hamnade i den svenska debatten fel från början. Det framställdes i media som om en jättebyråkrati i Bryssel (eller snarare i Frankfurt eftersom ECB skulle få ansvaret) nu skulle ta hand om tillsynen för samtliga europeiska banker. Siffran 6000 banker nämndes. Det talades i pressmedelandet dessutom inte bara om en samordnad banktillsyn. I kommissionens förslag ingick också gemensamma kapitaltäckningsregler, en harmoniserad europeisk inlåningsförsäkring, och en samordnad modell för hur banker i kris skulle hanteras. Finansminister Anders Borg var tveksam i sin omedelbara kommentar: ”Det kommer att vara svårt för Sverige att acceptera det förslag som nu har lagts på bordet av kommissionen. Det ligger väldigt långt från våra utgångspunkter”.

Nu har regeringscheferna träffats i två dagar, 18-19 oktober, och diskuterat vidare. Att döma av Fredrik Reinfeldts kommentarer (bland annat i Svenska Dagbladet) delar han Borgs tveksamhet. ”Svenska skattebetalares pengar skall inte användas för att rädda banker i andra länder.” Och det finns en mängd frågetecken som måste redas ut.

Att det finns många frågetecken kring förslaget är en sak. Och att tidsplanen är helt orealistisk, besluten skall vara fattade “by the end of 2012”, är en annan sak. Men i grunden är förslaget om en gemensam bankunion i Europa helt rätt tänkt. Och det gäller inte minst för små länder som Sverige.

Ett inbyggt systemfel

Låt oss börja med att formulera problemet. Lite förenklat kan man säga att det finns ett inbyggt systemfel i EU-lagstiftningen på bankområdet. Den gör i praktiken bankverksamheten, och dess regelsystem, europeisk, medan tillsyn, inlåningsförsäkring och Lender of Last Resort, liksom naturligtvis, uppkapitalisering och andra räddningsoperationer i händelse av en bankkris, förblir nationell. Med andra ord, fritt fram för banking i Europa, och i praktiken globalt, så länge bankerna håller sig inom lagar och EU-direktiv men så fort det uppstår problem är det nationella myndigheter som skall ta ansvaret. Dessutom skall de som sagt ansvara för tillsynen. För ett litet land riskerar det att bli en omöjlig ekvation i en krissituation.

Det finns knappast ett bättre exempel från senare år än Island, och den enormt stora bankkrasch som inträffade där hösten 2008. Tre isländska banker, Landsbanki, Glitnir och Kaupting, kunde i Lehman-kraschens efterdyningar inte finansiera sin verksamhet, hamnade i akut likviditetskris och gick i praktiken i konkurs inom loppet av en vecka i oktober 2008. Det finns mycket att säga om den isländska bankkraschen (läs om det här) men en sak sticker ut – de tre bankerna var mycket stora relativt den isländska ekonomin, de hade vid konkursen tillsammans tillgångar som var ungefär 10 ggr Islands BNP.

Med efterklokhetens djupa insikt kan man säga att det mest uppseendeväckande var att ingen ledande isländsk politiker tycktes förstå att ett litet land som Island inte har tillräckligt med finansiella muskler för att fullt ut kunna backa upp sina mycket stora, internationellt orienterade banker. Det borde stått klart redan flera år före kraschen att dessa tre banker med hemort på Island, och i den storlek som Landsbanki, Glitnir och Kaupting redan då hade, och med de expansionsplaner som fanns, kommer att leda till en ohållbar situation. Det borde inte ha varit svårt att se att den isländska centralbankens valutareserv inte skulle komma att räcka för en situation med en av bankerna i kris, för att inte tala om det mycket mer sannolika läget att alla tre skulle hamna i kris samtidigt. Lika uppenbart borde det ha varit att det inte fanns någon realistisk möjlighet för Islands centralbank att rädda det egna banksystemet i en likviditetskris, att fungera som Lender of Last Resort. Och att isländska staten skulle ha finansiella resurser för att kapitalisera upp bankerna i ett akut läge var också bortom all realism. Efter 2005 borde i stort alla med ansvar för, eller insikt om, den makroekonomiska situationen i landet (läs finansdepartement och centralbank) och bankväsendets stabilitet (finansinspektionen), ha förstått att situationen höll på att gå ur kontroll.

Så kan man argumentera. Men min egentliga poäng att det verkliga ansvaret för att det gick som det gick i det isländska fallet faller på EU och dess myndigheter som inte varnade för det inbyggda systemfelet när man en gång i tiden, 1994, lät Island bli en del av den gemensamma marknaden. För det borde ha stått klart för alla att inte något land, och i synnerhet inte ett litet land med egen valuta, kan tillåtas ha en banksektor som är många gånger större än landets BNP. Det var antagligen en otänkbar tanke när avtalet slöts 1994 att Island någonsin skulle komma att ha tre extremt stora cross border-banker, så stora att det vid en överlevnadskris för bankerna skulle vara uteslutet att landet kunde klara situationen. Eftersom den tanken inte tänktes blev följden att de isländska bankerna fick fullt spelutrymme på den europeiska marknaden och kunde expandera våldsamt. Ingen tänkte på vad som skulle kunna ske den dag när solen inte längre sken, som när den europeiska interbankmarknaden ”torkade upp” fullständigt efter Lehman-kraschen i september 2008, vilket – bland mycket annat – fick till följd att Landsbanki, Glitnir och Kaupting hamnade i akut likviditetskris, och gick i konkurs.

Att något sådant, eller något i stil med det som senare skett i Grekland och på Irland, aldrig mer skall kunna ske i Europa är, som jag tolkar det, själva fundamentet bakom förslaget till bankunion. Det är därför jag tycker att Sverige, som är ett litet land med en stor och vital finanssektor, bör vara i grunden positiv och arbeta för ett förverkligande, och ansluta sig så snart som de olika delkomponenterna i bankunionen finns på plats. Det kanske inte är en tillfällighet att den engelske premiärministern, David Cameron, har varit positiv till EU-kommisionens förslag om bankunion. Det har säkert en handfast förklaring. England har en stor banksektor relativt den egna ekonomi. Och som den här grafen (Källa: OECD, klicka för större bild) visar har de stora engelska bankerna vuxit volymmässigt mycket starkt under 2000-talet så att de tre största 2009 hade tillgångar som var nästan 3,5 gånger så stora som BNP. Grafen visar för övrigt också en annan sak – att bilden inte ser lika dan ut utanför Europa. De tre största bankerna i Kina och Brasilien visar inte alls samma utveckling över tiden.

Den här sammanställningen avseende 2009 (från Salon) kompletterar bilden. Den visar att det är många länder i Europa som har en stor banksektor relativt den egna ekonomin. Irland, Island, Schweiz, Danmark och Nederländerna tillhör länderna med störst banksektorer. Bland de fyra stora EU-länderna ligger England i topp (389%) och Italien i botten (151%). Vi vet att USA (som inte finns med på listan) har en banksektor med tillgångar som idag inte når upp till 100% av BNP.

Sverige har relativt sett en medelstor banksektor (340%). Men Sverige är, förutom att vara litet, ett land med egen valuta, som när de globala vindarna börjar blåsa snålt över finanssektorn, ungefär som det såg ut hösten 2008, mycket väl kan komma att hamna i en situation där det blir alltför kostsamt för landet att ensam ta ansvaret för de svenska storbankernas åtaganden, i synnerhet i det dynamiska skede när de finansiella kapitalmarknaderna börjar ifrågasätta landets förmåga att klara av situationen, och räntorna stiger okontrollerat. Som läget är idag förefaller något sådant minst sagt osannolikt och avlägset. Vi är ju bäst i Europa, eller tror att vi är det.  Men det kan ändras. Se vad som hände med Europas ”tigerekonomi”, Irland. Det är för övrigt bara 20 år sedan Sverige hade en verkligt djup bankkris i landet, och riskerna i banksystemet har ökat väsentligt sedan dess, framförallt eftersom finanssektorn blivit avsevärt mer spekulativ.

Allt det här sammantaget gör att jag anser att Sverige bör vara positiv och pådrivande mot en bankunion.

En tänkbar bankunion

Mot den här bakgrunden är det lättare att bli mera precis med begreppet bankunion. En tänkbar bankunion inom EU skulle kunna sammanfattas i några punkter:

*Begränsa bankunionen till ett vid varje tidpunkt preciserat antal systemkritiska banker. Med “systemkritisk” menas att en bankverksamhet är avgörande för funktionaliteten i ett lands betalningssystem, och för andra samhällskritiska funktioner (till exempel vad gäller kreditgivningen) och därför erfarenhetsmässigt måste skyddas på olika sätt av det allmänna, och av en Lender of Last Resort-facilitet. Den konkreta innebörden är att det är de stora bankerna i respektive land som skall hanteras inom ramen för en bankunion, oftast samtliga stora banker eftersom det också finns en systemrisk i själva bankorganisationens konstruktion som gör att risken är hög att ”faller en, faller alla”. Å andra sidan måste begreppet ”stor” avgöras utifrån respektive lands särskilda förhållanden och storlek, det visar det isländska exemplet med all tydlighet.

För dessa systemkritiska banker skall gälla:

*att det skall finnas ett EU-gemensamt regelsystem för hantering av en situation där en eller flera av de systemkritiska bankerna hamnar i kris, samt att det skall finnas tillräckligt stora dedicerade EU-gemensamma finansiella resurser för att kapitalisera upp eller på annat sätt finansiellt stödja systemkritiska banker i kris.

* att ECB skall ha det övergripande ansvaret för tillsynen samt ensamt ha Lender of Last Resort-ansvaret för dessa banker (som i praktiken kan kanaliseras genom landets centralbank).

*att det skall finnas en EU-gemensam inlåningsförsäkring för kunder i dessa banker.

För egen del tycker jag att en bankunion efter dessa principer bör förstärkas genom att finansiella aktörer inom EU i framtiden tvingas göra en tydlig organisatorisk boskillnad mellan den systemkritiska bankverksamheten (inlåning, utlåning, betalningssystem) å ena sidan, och den del av den finansiella koncernens verksamhet som inte är skyddsvärd i denna mening (till exempel investmentbankdelen) å andra sidan. I själva verket har jag svårt att se att man inte i praktiken kommer att tvingas till även en ägarmässig uppdelning mellan den skyddsvärda banken, och den del av den finansiella verksamheten som helt måste klara sig på marknadens villkor.