Min utgångspunkt är att de verkligt stora samhällsproblem som OECD-länderna står inför i början av 2000-talet bestäms av det paradigmskifte som vi står mitt uppe i och som jag har beskrivit i bland annat essän Det nya företagets samhälle. Det handlar om att vi i västvärlden sedan några decennier håller på att byta produktionssystem – från Det gamla företaget till Det nya företaget (läs kort om definitionerna här) med allt vad det innebär. Det bytet leder också till nya politiska utmaningar. Enkelt uttryckt kan man säga att Det gamla företagets institutioner behöver ersättas med Det nya företagets institutioner.
Jag har identifierat sex grundläggande politiska utmaningar:

1. Ägarstyrnings-problemet
2. Inkomst- och riskfördelnings-problemet
3. Finansiella marknadens hegemoni-problemet
4. Det intellektuella monopolet-problemet
5. En överdos av politik-problemet
6. Öka relativa tillväxten-problemet

(5) En överdos av politik-problemet

En överdos av politik betyder att vi genom för mycket politik i en eller annan form, det kan gälla långtgående marknadsreglering eller offentlig produktion för dess egen skull (alltså inte motiverad av marknadsmisslyckanden), skapar en produktionsmodell med samhällsekonomiskt långsiktigt höga relativa kostnader. Vi har, kort sagt, inom den samhällssektor som berörs inte ordnat produktionen på effektivast möjliga sätt.
I teorin är det lätt att definiera vad vi menar med en ”överdos av politik-problemet”. Det kan också vara lätt att konstatera var i samhället sådana problem finns och att säga att något måste göras. Verkligheten är emellertid mera komplicerad. I praktiken är det mycket svårt att politiskt avreglera en sektor som under lång tid blivit utsatt för en överdos av politik. Det skapas mycket starka krafter mot en sådan förändring. Erfarenheten är närmast att det måste till en mycket djupgående kris för att invanda politiska mönster skall låta sig rubba.
Ett historiskt exempel på en överdos av politik har den fördelen att vi idag har perspektiv på vad som skedde, på orsaker och konsekvenser. Den svenska varvsindustrin är det exempel vi skall använda oss av.

Den svenska varvsindustrin

Införandet av fartygskreditgarantisystemet i början av 1960-talet gjorde att svensk varvsindustri under långa perioder hade världens mest gynnsamma finansieringssystem för köpare av stora fartyg. Det innebar, givetvis i kombination med svensk teknik, effektivitet och leveranssäkerhet, att de svenska varven blev attraktiva för redarna, i praktiken de redare som i första hand arbetade med mycket stora fartyg för bulk- och oljelaster, gastankers etc. Det innebar också att produktionsapparaten byggdes ut i en omfattning som marknaden på egen hand inte skulle ha tillåtit. Ser vi på det i efterhand är det alldeles klart att de svenska varven fick en alldeles för stor kostym i termer av kapacitet och marknadsandelar. De fyra svenska storvarven under 1970-talet – Uddevallavarvet, Eriksberg, Götaverken och Kockums – tillhörde världens största varvsenheter. Tillsammans hade de under vissa perioder uppemot 10 procent av världsmarknaden för nya fartyg. När marknaden för tungt tanktonnage, som var huvudprodukten för de svenska storvarven, till följd av bland annat 1970-talets oljekriser minskade och så småningom helt försvann blev svårigheterna stora för de företag, orter och regioner som berördes. Den krympning av den svenska varvsindustrin som därefter har skett har också fått ske till höga ekonomiska och mänskliga kostnader.
Erfarenheter från 1970-talet, och inte minst erfarenheterna just vad gäller den svenska varvsindustrin, visar tydligt att politikerna kan manipulera marknaderna, främst kredit- och kapitalmarknaderna, på ett sådant sätt att vi får en snabbare produktionsuppbyggnad och större företag än vad marknadskrafterna själva skulle ha åstadkommit. I kombination med andra statliga åtgärder, exempelvis en arbetsmarknadspolitik som får folk att flytta dit där jobben finns, kan effekterna på struktur och tillväxt bli ännu mer kraftfulla.
Problemet ligger inte i att sådana ekonomisk-politiska åtgärder inte är verkningsfulla. Tvärtom kan de vara mycket effektiva under en period. Problemet uppträder när förutsättningarna på marknaderna ändras. Det tycks som om vi, i ett sådant skede, tvingas att utnyttja den föråldrade modellen mycket längre än vad som skulle vara motiverat. Både berörda människor och berörda organisationer är indoktrinerade i ett synsätt som inte låter sig påverkas utan mycket drastiska exempel på att modellen inte längre fungerar. När riksdagen 1971 beslöt om ett tak för fartygskreditgarantierna var det rätt tänkt. Men det var också ett beslut som varvschefer och berörda fackliga ledare i en skickligt genomförd lobbyingkampanj politiskt hårdhänt, högljutt och samordnat protesterade mot och ville få bort. Politikerna lät sig övertygas och taket togs bort ett par år senare, i varvspropositionen 1973.
Exemplet svensk varvsindustri hjälper oss att komma fram till slutsatsen att vi politiskt skall undvika att medverka till att blåsa upp produktionskapacitet i företagen genom statliga ingrepp i marknaden. Samhällsekonomiskt kan vi visserligen den vägen kortsiktigt, på sin höjd för ett par decennier, göra stora vinster. Men det tycks som om det politiska systemet är oförmöget att slå till bromsarna och förändra modellen när tiden är inne för förändring. Det sker först i ett läge där man av något skäl måste agera.

Under de gångna tjugo åren har det i OECD-länderna skett en dramatisk förändring i synen på marknadsregleringar. En varvspolitik liknande den som fanns i Sverige i slutet av 1970-talet skulle i början av 2000-talet vara mer eller mindre politiskt otänkbar i alla OECD-länder. Ändå kvarstår i många länder, även i Sverige, några viktiga, tungt reglerade marknader. De är också, tänkvärt nog, mer eller mindre problemfyllda. Den svenska bostadsmarknaden, och i synnerhet hyresmarknaden, är ett exempel. En prisreglering på hyror leder dels till att marknaden inte klarar av att producera tillräckligt med lägenheter där efterfrågan finns, det byggs helt enkelt för lite på vissa delmarknader. Dels till att marknaden blir trög genom att de som sitter på lägenheter med hyror under marknadspris, i praktiken de som bor i de äldre, oftast centralt belägna lägenheterna, inte gärna byter även om det skulle kunna vara motiverat av andra skäl. Det finns ingen anledning tro att inte hyrorna vid en avreglering grovt sett skulle komma att differentieras ungefär i samma omfattning som skett för priserna på bostadsrätter. Vi skulle om vi talar om Sverige sannolikt komma att få se mycket höga hyror i Stockholms innerstad och i några andra stora städers mest attraktiva områden, måttliga hyror i vissa expansiva orter och mycket låga hyror i de många kommuner där utbudet idag är väsentligt större än efterfrågan.
Det är svårt att förstå varför en fullständig hyresavreglering inte kommer tillstånd. Den mest sannolika förklaringen är att den svenska bostadsmarknaden visar upp principiellt samma typ av politisk tröghet som kännetecknade varvsindustrin. Det uppstår oheliga allianser mellan grupper, vilka normalt inte har särskilt mycket gemensamt men som i det här fallet tycker att fortsatt hyresreglering ligger i linje med deras intressen. Det ger låsningar som är svåra eller omöjliga att ta sig ur. Det uttalas ständigt nya politiska ambitioner att reformera bostadsmarknaden, och mycket har gjorts, men hittills har ingen regering lyckats att få till stånd en fullständig avreglering. Den kommer, om de historiska erfarenheterna upprepar sig, att inträffa först efter det att den nuvarande situationen blir ekonomiskt helt ohållbar eller på annat sätt politiskt omöjlig eller absurd.
Ett annat exempel, som är särskilt intressant eftersom det berör en stor grupp av länder, är jordbruket och jordbrukspolitiken.
Det offentliga monopolet i de delar där det finns privata alternativ är också ett uttryck för en överdos av politik.

Det offentliga monopolet

Det finns en ideologiskt bestämd uppfattning hos många politiska partier i OECD-länderna att vård-skola-omsorg-tjänster som huvudstrategi skall vara skattefinansierade och produceras av det allmänna, av staten eller av kommunerna. Eftersom dessa partier i en demokratisk process har kommit att få den politiska makten finns det inget att säga om att denna politik också genomförs. Samtidigt är ett system med offentlig produktion av den dominerande delen av samhällets vård-skola-omsorg-tjänster, låt oss säga så som det ser ut i Sverige, förknippad med allvarliga problem, så allvarliga att det sannolikt blir omöjligt att behålla systemet.
För det första tyder mycket på att den relativa produktiviteten i offentlig produktion är lägre än i privat produktion av samma tjänster. Det är inte förvånande att det blir så. Den ekonomiska forskningen har visat att monopol, eller nära monopol som det i praktiken handlar om, allt annat lika, leder till en svagare produktivitetsutveckling än om produktionen sker under konkurrens.
För det andra följer med offentlig produktion att satsningarna på utveckling, och i synnerhet satsningar på radikalt nya arbetsmetoder, nya organisationsformer och nya marknader, blir begränsade. Skattefinansierade verksamheter måste alltid i praktiken minimera sitt risktagande. Att ta risker med skattemedel är farligt för den egna politiska karriären – och det gör att utrymmet för utvecklingssatsningar i offentlig verksamhet är litet, i många fall så gott som obefintligt. Den långsiktiga effekten blir att offentlig produktion förlorar i produktivitet och effektivitet visavi privat produktion av samma tjänster. Det är intressant att notera att de amerikanska venture capital-företagen varje år satsar mycket stora belopp på hälso- och sjukvårdssektorn. Det framgår exempelvis av tillgänglig statistik att företag inom ”hälso- och sjukvårdsrelaterade sektorer” i USA 1998 fick 13 procent, eller 17 miljarder kronor, av samtliga venture capital-investeringar (största mottagare med över 50 procent var IT-branschen). Följderna blir ganska uppenbara. Dels är det troligt att utvecklingen av ny teknik för hälso- och sjukvården kommer att domineras av amerikanska  företag (eftersom de flesta andra länder sitter i samma båt som Sverige i meningen att sjukvårdssektorn i huvudsak är icke-privat). Dels är det förmodligen ofrånkomligt att den relativa effektiviteten i offentlig produktion av hälso- och sjukvårdstjänster försämras.
För det tredje leder de prisregleringar som definitionsmässigt finns i en skattefinansierad offentlig produktion till överkonsumtion. Kostnaderna rusar iväg eftersom efterfrågan på attraktiva tjänster, och det vet man att medborgarna tycker att vård-skola-omsorg-tjänsterna är, som är lågprissatta eller till och med gratis eller nästan gratis, tenderar att växa med tiden. Ändras inte prismodellen för vård-skola-omsorg-tjänsterna radikalt, så att vi som konsumenter har att betala en väsentligt större andel av vad det verkligen kostar ”out of pocket” (kontant eller som premier för privata försäkringar) kommer offentlig sektor att få leva med de felallokeringar som följer med subventionerade, administrativt satta priser.
Till det kommer det som ibland brukar kallas Baumols dilemma.  Uttrycket kommer från William Baumols klassiska bok från 1966, Performing Arts –The Economic Dilemma. Det Baumol och hans medförfattare säger är att i vår typ av samhälle är personalintensiva verksamheter som vård-skola-omsorg, teater och andra scenkonster och många andra verksamheter som i första hand bygger på människors tid dömda att leva med ekonomiska svårigheter. Det är inbyggt i själva systemet med låg eller ingen ökning av arbetsproduktiviteten. Läs mera om Baumols dilemma här.
Eftersom en stor del av de personalintensiva jobben i samhället är koncentrerade till offentlig sektor – i vård, omsorg, utbildning, kultur etc – kommer de ekonomiskt kärva tiderna ständigt att bli värre för de statligt och kommunalt finansierade institutionerna. Det betyder, allt annat lika, att om ingenting görs kommer skatterna att öka i takt med att lönekostnaderna ökar. Att vi kan räkna med fortsatta åtstramningar för alla personalintensiva verksamheter som helt eller delvis är skattefinansierade är en välgrundad prognos.

Privatisering av vård-skola-omsorg?

Lägre produktivitetsutveckling än vid produktion i konkurrens, relativt sett små satsningar på utveckling, överkonsumtions- och felallokeringsproblem till följd av att priserna är subventionerade och de gränser för skattefinansierad offentlig produktion som följer av Baumols lag, blir till synes fyra överväldigande starka argument för en långtgående privatisering. De politiker som förordar offentlig produktion av vård-skola-omsorg hamnar i en slags Moment 22 situation. Ökar inte produktiviteten i offentlig sektor blir det i praktiken omöjligt att bevara, och betala för, en stor offentlig sektor med höga ambitioner vad gäller kvalitet och välfärd. Den slutsatsen kom bland annat Produktivitetsdelegationen till i sina beräkningar. Och att öka produktiviteten i offentlig sektor kräver att de tjänster som produceras utsätts för konkurrens – och då måste definitionsmässigt det offentliga monopolet lösas upp. Slutsatsen ligger i öppen dager. De länder som, liksom Sverige, i praktiken har ett offentligt monopol på vård-skola-omsorg-produktionen kommer av allt att döma att tvingas ta rejäla steg mot privatisering.

Det blir samtidigt inte en så lätt resa som nyliberalt lagda politiker och vissa andra hävdar. Om vi med privatisering menar att marknaden i form av privatägda företag skall ta över produktionen finns distinkta frågetecken. Vård-skola-omsorg-produktion ligger i gråzonen mellan marknaden och den genuint kollektiva produktionen. Det betyder att en marknadslösning kan fungera men sannolikt inte gör det utan stora svårigheter – på framförallt två punkter. För det första kommer en privat producent av vård-skola-omsorg-tjänster att få svårigheter med det som är själva förutsättningen för att kunna tjäna pengar – att utan inblandning kunna ta ut det pris som krävs och att få ordna produktionen som han finner lämpligt. Dessutom måste risken vara hanterbar, vilket nog kan diskuteras om den är för vissa typer av omsorgsverksamheter. Det privata tjänsteföretag som genom sin verksamhet var upphovet till Lex Sara konfronterades med vad hög risk kan innebära i praktiken, det liknade närmast det Oliver Williamson kallar en ”hold up”.
För det andra finns ett principal-agent problem som hänger samman med att slutkonsumenten av tjänsterna, barn, sjuka och äldre, måste låta sig företrädas i förhandlingen med producenten, i praktiken av kommunala tjänstemän. Det leder i slutänden till komplicerade avtal och långtgående tillsyn som ökar transaktionskostnaderna för producenten. Det kan bli svårt att driva verksamheten lönsamt.
Det är en rimlig gissning att det inte kommer att vara någon rusning av privata företag som vill etablera sig på dessa marknader. Det är också sannolikt att de finansiella marknaderna kommer att vara försiktiga i sin prissättning av kapitalet för företag med verksamhet på vård-skola-omsorg-marknaderna. Det gäller i varje fall i den nordeuropeiska politiska miljön där en privat produktion av sådana tjänster högst sannolikt skulle vara omgärdad av diverse hämmande villkor och inblandningsambitioner.
Vilken slutsatsen blir? Ja, det vi kan vara ganska säkra på är att OECD-ländernas medborgare måste betala långt mer än vad de gör i dag för vård-skola-omsorg-tjänsterna i sådana former att det skickas signaler till producenten om vad som är viktigt och mindre viktigt, det har jag redan antytt. Och det gäller oavsett om producenten är ett privat företag, ett offentlig myndighet eller någon annan form av organisation. Eller mera precist uttryckt – vi måste som konsumenter av dessa tjänster betala en större del av den verkliga kostnaden i form av avgifter för utnyttjandet och premier för privata försäkringar. Det är helt enkelt svårt att se att vi kan fortsätta att med skattemedel subventionera priset för mediciner och för attraktiva tjänster som läkarbesök eller äldreomsorg, det leder oundvikligen till överutnyttjande och felinvesteringar.
Dessutom finns det ett annat argument för att skattedelen av finansieringen sannolikt måste bli mindre. Vi vet att över 70 procent av kostnaderna för OECD-ländernas samlade sjukvård (”health”) år 2001 betalades med skattemedel. Och det är troligt att om hela vård-skola-omsorgs-sektorn skulle ha tagits med i beräkningarna, skulle den skattefinansierade delen vara i samma storleksordning, i varje fall skulle minst hälften av kostnaderna vara täckta med skattemedel. Vi kan med det utgångsläget knappast tillåta att betalningen för de ofrånkomliga med tiden ökade kostnaderna (bland annat till följd av Baumols lag) sker över skattsedeln, eftersom skattetrycket skulle komma att bli väsentligt mycket högre än idag. Det finns fördelar med skattefinansiering – men om skattetrycket blir mycket högt också uppenbara nackdelar med stora skattekilar, skattesmiteri och andra oönskade effekter på tillväxten.
Vi vet däremot inte om privatisering av offentlig produktion av vård-skola-omsorg är den samhällsekonomiskt mest effektiva lösningen. Det finns naturligtvis i flertalet OECD-länder offentliga verksamheter som med fördel kan bedrivas i konkurrens av privatägda vinstdrivande företag. Det är också sannolikt att en betydligt större andel av vård-skola-omsorg-produktionen i framtiden kommer att utföras i privat regi i andra associationsrättsliga former än privata företag, exempelvis i producentkooperativa företag (som Praktikertjänst), icke-utdelande, privata organisationer (som amerikanska ”Nonprofit Organizations”) eller ideella företag. I Tyskland sköts hälften av alla sjukhussängar av privata företag, till den största delen av icke-vinstdrivande företag. Men det finns också verksamheter där offentlig produktion sannolikt är den mest effektiva ordningen. Den politiska debatten är på den här punkten, inte minst i Sverige, alltför onyanserad från både privatiseringsförespråkarna och deras motståndare.

Är en överdos av politik-problemet stort i dagens samhälle? Både och är svaret. Å ena sidan har den avregleringstrend som inom hela OECD-området fick fäste i politiken i början av 1980-talet gjort att för de ekonomiskt viktigaste marknaderna (huvuddelen av marknaderna för varor och tjänster, arbetskraft och finansiella tillgångar) har överdosproblemet i praktiken eliminerats. En statligt broilad varvsindustri är inte idag politisk möjlig för att konkretisera vad som menas.
Å andra sidan finns i många länder allvarliga effektivitets- och allokeringsproblem inom jordbruks-, bostads- och ”vård-skola-omsorg”-produktionen, kort sagt inom de områden där marknaden av olika skäl inte fungerar särskilt väl eller inte alls, och där samhället via staten därför i varierande grad tagit på sig ett finansieringsansvar och, vad gäller ”vård-skola-omsorg”, också huvudansvaret för att producera tjänsterna. Det gör att överdosproblemet fortfarande är en central politisk uppgift. Och det gäller i så gott som alla OECD-länder.

På ett område, sjukvården, har jag granskat ”det offentliga monopolet”-problemet i detalj och sammanfattat analysen i boken Så skulle det kunna bli (FSF, 2008). Läs mera här.