Korruption är när någon utnyttjar sin ställning för privat vinning, oftast i form av pengar. Eller mera precist i det här sammanhanget, när en statsanställd utnyttjar sin ställning för privat vinning. Alena Ledeneva, professor i statsvetenskap vid University College London och specialist på rysk korruption, formulerar också en mer allmängiltig definition av begreppet: ”Although the precise wording varies, most conceptual formulations of corruption can be understood as involving the `twisting’ (betrayal, diversion, misuse, abuse, manipula¬tion, exploitation) of something public (office, duty, good, trust, funds, resources, power, influence) into something private (gain, profit, benefit, advantage, interest).” Man kan göra tillägget att korruption finns på alla nivåer i Ryssland. Också på den allra högsta. Ledenova redovisar till exempel ett fall där en namngiven byråkrat från presidentadministrationen i Kreml har försökt påverka en enskild domare att döma i en viss riktning.

Om jag i fortsättningen begränsar mig till tagandet av ”twisting” på högsta nivån i det ryska samhället – från toppbyråkrater i Kreml och säkerhetstjänstens olika organ – kan man då säga något med säkerhet om den ekonomiska omfattningen? Knappast. Men anekdotiska berättelser antyder storleksordningen. Alena Ledeneva redogör för bestickningen i form av ’kickbacks’ vid upphandling av bland annat IT-tjänster.

“Research by the Russian think tank INDEM assesses payments to officials [läs högre statliga tjänstmän/khp] by the business sector. Although half of the businessmen approached refused to answer the question about the share of bribes in the monthly turnover of their firms, 25 per cent of companies indicated that they pay state officials up to 5 per cent of their turnover, 13 per cent of firms from 5 to 10 per cent, 5 per cent of firms from 10 to 20 per cent and 2.5 per cent of firms as much as 20-50 per cent. This research shows that kickbacks vary from 10 per cent on deliveries of IT equipment to 50 per cent on orders for scientific research…

By 2010, the estimate of kickbacks in the IT sector reached up to 75 per cent. The president of a large software firm, Cognitive Technologies, identified the following trend in kickback dynamics. In her view, in 1996-9, kickbacks amounted up to 10 per cent of the contract value; in 1999-2003, up to 20 per cent; in 2003-5, up to 35 per cent; in 2005-8, up to 40 per cent; in 2008-9, up to 60 per cent; in 2009-10, up to 75 per cent. She also said that the scale of impunity, childlike naiveté and lack of boundaries was striking: for example, ‘an official of one of the largest ministries sug¬gested paying him 75 percent of the contract’. The insurance for builders on state contracts is reported to hit the 80 per cent mark for kickbacks, although building firms quote a maximum of 30 per cent, and only on very large contracts.”

Det är ruttet system som beskrivs. Det citerade är skrivet av en akademiker som presenterar en forskningsstudie med allt vad det innebär av försiktighet i formuleringarna. Läser man vad kritiska journalister, ekonomer och andra skriver om mutsystemet i det ryska samhällets toppskikt blir framställningen i vart fall inte ljusare. Vi kan tveklöst dra slutsatsen att korruptionen i Ryssland är mycket omfattande – och att den, det antyds i citatet, ökar med tiden.

Ett sätt att mäta utvecklingen över tid är att följa den landranking Ryssland har fått i Transparency International Corruption Rank. Ju högre platsnummer, desto mer korrupt. Mätningen från 2017 placerar Ryssland på plats 135 av 175 länder. Världens alla stora och betydande länder, inklusive de tre andra BRIC-länderna, ligger bättre till än Ryssland. På nivån kring 140 har landet legat under de senaste tio åren. Dessförinnan var landet något bättre placerat. Under senare delen av 1990-talet då Boris Jeltsin fortfarande var president hade Ryssland en ranking i intervallet 50-80 med en stigande tsrend. Under Putins första presidentperiod behölls den nivån med en smärre höjning. Därefter skedde en snabb försämring. Korruptionen ökade dramatiskt under Putins andra presidentperiod, och har således därefter legat kvar på den höga nivån. Kreml har gjort reformer för att stävja mutkulturen, särskilt under Medvedevs tid som president, men förbättringarna har varit absoluta inte relativa.

Ryssland är helt enkelt idag ett av världen mest korrupta länder. Frågan är – hur kommer det sig? Och hur kommer det sig att man inte har kunnat vända utvecklingen till det bättre? Den frågan kan bara besvaras om man förstår hur landet styrs och hur beslut fattas på den högsta politiska nivån.

Den informella styrmodellen

Om vi tar ett västland typ Sverige kan vi säga att de beslut våra byråkrater i regeringskansli och myndigheter fattar är regelstyrda. De viktigaste reglerna är lagar. Men det finns andra formella regler – förordningar, stadgar, kungörelser, tillkännagivanden, regleringsbrev mm. Att det i regerandet av landet, liksom överallt där beslut fattas, också finns mjuka, oftast icke-nedskrivna regler som påverkar avgörandena, typ praxis, traditioner, verksamhetskultur, vedertaget bruk etc., bortser vi från i det här sammanhanget.

För samhället i stort gäller samma sak. Vi är som svenska medborgare eller juridiska personer en del av ett rättssamhälle och det betyder, precis som för statsbyråkraterna, att vi är styrda av formella regler i våra beslut. ”Vi måste hålla oss till lagar och förordningar”.

Vi skulle schablonmässigt kunna illustrera det svenska samhället som en fyrkant fylld av alla de formella regler som styr vårt beslutsfattande. Men det finns en liten yta i fyrkanten som inte är fylld. Den illustrerar kriminellt beteende, den kriminelle bryter definitionsmässigt mot de lagar och regler som vi gemensamt bestämt skall gälla. Det är inte hela bilden. Vi människor är inte perfekta. Vi bryter – utan att vara kriminella – mot en del lagar genom att ”slingra oss förbi”. Eller också försöker vi få fram nya lagar som passar våra egna intressen bättre. Kreativiteten är stor. Det vi gör har konkreta benämningar. Skatteplanering. Kreativ bokföring. Fortkörning. Smitning. Lobbying etc.

En rysk fyrkant skulle, allt annat lika, se helt annorlunda ut. Den icke-fyllda delen av kuben skulle vara mycket större. Med andra ord, fler beslut, och inte minst beslut på den federala nivån i Kreml, tas i Ryssland i strid med formella regler. Om vi förknippar Sverige, liksom västvärlden mera allmänt, med uttryck som ”land skall med lag byggas” och ”likhet inför lagen” gäller inte det alls med samma tyngd för Ryssland, inte heller för Kreml och den högsta ledningen. Här är devisen: ”Ryssland styrs av människor, inte av regler”. Devisen kan missförstås. Det är inte så att lagarna saknas i det ryska samhället. Lagar och andra formella föreskrifter finns i stort sett i samma omfattning som i till exempel Sverige. Det är bara det att när det passar sig följs inte lagarna. Douglass North talar om att Ryssland på högsta nivån idag kännetecknas av ett ”limited access order”-system. “… political elites divide up control of the economy, each getting some share of the rents”. Med andra ord, den politiska och militära eliten kan ta sig friheter och på icke-regelmässiga, olagliga villkor privat tillskansa sig tillgångar, eller tillgångarnas avkastning, på ett sätt som inte är möjligt i ett säkert rättssystem.

Tummandet på reglerna sker i en omfattning som får en icke-ryss att häpna.

Det finns väldokumenterade exempel från den ryska verkligheten under Putin på vad ”limited access order” betyder. Det mest kända exemplet i väst är sannolikt oligarken Michail Chodorkovskij. På tveksamma grunder med rättsapparatens hjälp tog Vladimir Putin ifrån honom ägandet i ett av Rysslands då största oljebolag, Yukos, och dömde honom 2005 till 9 års fängelse. The Economist berättar nyligen om ett annat, mer aktuellt fall:

“Take Vladimir Yevtushenkov, the owner of Sistema, a holding company, who is perfectly loyal to the Kremlin. In 2009 Sistema bought a controlling stake in Bashneft, a medium-sized oil firm, from a local authority for $2.5 billion. It had been given explicit approval by Dmitry Medvedev, who was president at the time. But in September 2014 Mr Yevtushenkov was arrested and charged with buying stolen goods. His real crime was reportedly to refuse to sell Bashneft, which had become one of the world’s fastest-growing oil firms, to Rosneft, at a price below its market value. After three months under house arrest, Mr Yevtushenkov was released and cleared of all charges—but not before giving up Bashneft, a contolling stake in which has now been sold to Rosneft for $5.2 billion. The day after he was released, Mr Yevtushenkov (who still owns MTS, Russia’s largest mobile-phone company) went to a drinks party at the Kremlin and spoke to Mr Putin. “I thanked him for his wise decision…to release me,” Mr Yevtushenkov recently told Dozhd, an independent internet television channel. He continued: “If [you] like any of my other companies—[you are] welcome.”

Både Michail Chodorkovskij och Vladimir Yevtushenkov är exempel på den ryska politiska ledningens övergrepp på storföretagsägare.

Andra akademiker beskriver med en eufemism den ryska ordningen som en informell styrmodell (i motsats till den västerländska formella styrmodellen).

”Sistema”

När man försöker förstå hur de avgörande besluten fattas i Ryssland stöter man förr eller senare på ordet ”sistema”, systemet. Det är rimligt att tolka begreppet som ett folkligt uttryck för den procedur som i praktiken styr Ryssland, styr i samma mening som parlament och regering styr i en västerländsk demokrati. ”Sistema” berör samhällets alla nivåer, från presidentkansli till lokal nivå liksom myndigheter, militär och rättsväsende.

I det autokratiska Ryssland är presidenten systemets högsta nivå. När vi idag säger att det är Vladimir Putin som styr Ryssland är det emellertid en stark förenkling. ”Putin” är i praktiken ett uttryck för inte bara ett kollektiv av människor, det nätverk som presidenten använder sig av, utan också för en ordning för hur dessa människor samverkar och kommer fram till beslut. Det är ”Putins sistema”.

Några saker är utmärkande för ”sistema”:

(1). Den informella beslutsmodellen. Med andra ord, de formella reglerna, lagarna och förordningarna, finns men man kringgår reglerna efter behov. Det är ett rimligt antagande att ju närmare Kreml besluten fattas, desto större är friheterna att bryta mot de formella regelsystemen.

(2) Ett nätverk av personer är själva grunden i ”sistema”. I fallet Putin har Alena Ledeneva identifierat fyra delnätverk med namngivna personer – (1) hans innersta cirkel i Kreml och privat, (2) de ”användbara vännerna” som i praktiken i många fall handlar om bekantskaper från KGB- och St Petersburgtiden, (3) ”personer i uniform”, i praktiken Putins nätverk inom militär och säkerhetstjänst, samt (4) en mer diffus grupp av Putins personliga kontakter och bekanta på olika håll i det ryska samhället. Allt som allt handlar det kanske om några tiotal personer.

De flesta är statsanställda, några arbetar i statliga företag, några i privata sektorn. Personerna i nätverket används på huvudsakligen två sätt. Antingen sitter de på nyckelpositioner i det ryska samhället, både i statsförvaltningen och i näringslivet. Eller också används personerna i nätverket ad hoc, och i olika ”blandningar” beroende på ärendets eller projektets natur. Så till exempel är Aleksei Miller ordförande för Gazprom, Rysslands största företag. Han var en av Putins medarbetare på borgmästarkontoret i St Petersburg i början av 1990-talet, och har sedan dess av allt att döma varit en betydelsefull del av Putins innersta nätverk, han tillhör kategorin ”användbara vänner”. Till samma grupp hör Herman Gref, han arbetade också tillsammans med Putin i St Petersburg, och var under några år i början av Putins presidenttid ekonomiminister. Sedan många år är han ordförande för Rysslands största bank, Sberbank.

På samma sätt har andra ledande personer i den ryska federationen, både i Moskva och i regionerna, givetvis sina personliga nätverk, och är i mer eller mindre hög grad medspelare i ”sistema”.

(3) Korruption. Kopplingen till ”sistema” är väl belagd. När Vladimir Putin vid den årliga så kallade Valdaj-konferensen 2005 fick frågan om man i Kreml har en anti-korruptionsstrategi, och vad man gör åt personer som blir avslöjade för att ha tagit mutor, svarar presidenten. ”Korruptionen sitter i systemet, inte i människorna.” Det kan man tolka som ungefär: ”Det hjälper inte att straffa den enskilde, vi måste skapa en ordning där all korruption i ’sistema’ bestraffas.”

Korruption, eller ”informella inkomster” som det med en annan eufemism också kallas, inom ”sistema” har ett särdrag som sannolikt bidrar till att det fungerar så smidigt som det uppenbarligen gör – de informella inkomsterna skall delas med alla. En insider som Alena Ledeneva intervjuade uttryckte sig så här:

“One should take kickbacks openly so that others know about it. Moreover, one should give advance warning to one’s superiors and ask for feedback [presumably some form of consent and approval for the percentage — AL]. One should also share the spoils with subordinates. One should never think of [the] spoils as one’s own. Easy come easy go.”

Kan verkligen Putin och hans närmaste ta emot kickbacks och andra mutor? Nej, riktigt så går det inte till enligt en uppmärksammad artikel i Novaya gazeta i april 2011.

“Naturally, they do not take any kickbacks or have anything to do with business — they are rewarded through insider channels. It is fair to make it up to them to a decent level, a few millions a year. These salaries—bonuses come from ‘svoi’ funds, some unofficial coffers, perhaps those collected from businesses or from the political funds. It is important that people [on this level] do not feel themselves relatively deprived. Because, you know, there are ministers who make serious money in [the] private sector, and this is also somehow allowed. Everybody knows vice premiers who own metallurgical complexes, and vice premiers who fly in their own jets, there are ministers who fly in their own jets and there are heads of various ministerial departments who fly in their own jets. And somehow it’s okay. There are certain agreements, and sistema stays rather open-minded about all this.”

Varför finns då korruptionen inbyggd i ”sistema”? Det är ingen lätt fråga att svara på, litteraturen ger inga entydiga besked. Orsakerna är säkerligen många.

• Det är ett sätt att betala för att jag accepterar att bryta mot reglerna eller att ”blunda” för att andra gör det.

• Det är ett sätt att få saker och ting att hända, att få igenom beslut snabbt. Eller också motsatsen, att se till att saker och ting inte händer.

• Det är psykologi av typen – får du mutor skall jag också ha.

• Det är historia i meningen att korruption har kännetecknat det ryska samhället under århundraden. Det i sin tur – och det är sannolikt det viktigaste – har lett till att det inte är lika moraliskt förkastligt att ta mutor och kickback i det ryska samhället som i väst.

(4) En kombination av kraftfullhet och oförmåga att förnya är ytterligare ett kännetecken för ”sistema”. Det är lätt att förstå att ”sistema” har en uppsida i form av effektivitet och slagkraft. Om Vladimir Putin – eller mera korrekt, Putin ”sistema” – bestämmer sig för att något skall genomföras, låt oss säga som Sotji OS 2014, då blir anläggningarna klara i tid och eventet framgångsrikt slutfört, det kan man vara så gott som säker på. Att Sotji OS å andra sidan blev det mest påkostade Vinter OS någonsin, att det kantades av korruption och skandaler, till och med dopingkontrollerna manipulerades för att gynna de ryska idrottarna, hänger givetvis samman med det informella beslutssystemet. Budgetar måste kunna överskridas. Det måste mutas för att regler, säg miljö- eller äganderättslagstiftningen, står i vägen för projektet. Mark måste tvångsinlösas utan dröjsmål. Byggnader och utrustning måste fram enligt tidtabell etc.

”Sistema” är, det förstår man, bra på att reagera på politiska stimuli. Det uppstår ett problem och ”sistema” tar sig an problemet, beslutar om en åtgärd, och implementerar.

Ett exempel kan vara det sätt på vilket Kreml tacklade den drastiska prissänkningen på olja efter 2014. Oljepriset halverades på kort tid. Ekonomisk-politiskt tacklades krisen mycket framgångsrikt av Kreml. IMF uttryckte stor tillfredsställelse. Mest anmärkningsvärt är att man till och med lyckades hålla sysselsättningen uppe trots en djup recession under både 2015 och 2016. Hur det kunde ordnas? Ja, Putins ”sistema” såg till att inte företagen, inte heller de privata, avskedade sin personal. Och det kravet var uppenbarligen ovillkorligt. I ett TV-program, The Russian Job (SVT den 17 april 2018) visades hur den framgångsrike verkställande direktören för Rysslands största biltillverkare Avtovaz (60 000 anställda, tillverkare av bland annat Lada) 2016 fick sparken av de statliga ägarna när han – tvärtemot Kremls informella riktlinjer – gjorde stora nedskärningar i personalstyrkan. Året innan hade han, lite pikant, nominerats till ”Person of the Year” i Ryssland för att framgångsrikt moderniserat ett gigantiskt statsföretag.

Däremot gick budskapet ut från Kreml att det var fritt fram att sänka löner. Och det skedde i betydande omfattning. En liknande operation i ett västerländskt land skulle vara dömd att misslyckas. Regeringen i till exempel Sverige skulle inte kunna skicka ut en ukas om förbud för personalnedskärningar till det privata näringslivet mot fritt fram för lönesänkningar, och tro att företagen skulle göra som de blev tillsagda. Det kan man göra i dagens Ryssland. Det behövs inga dokument, det är en ”understanding” i ”sistema”.

Det sägs ibland att ”sistema” är mindre effektiv när det långsiktigt och strategiskt reformarbete. Jag håller inte med om det. Det sätt på vilket den ryska militären rustades upp under en femårsperiod efter 2008 var ett politiskt mycket omfattande och kostsamt projekt som av allt att döma har slutförts framgångsrikt. Att någon kan ha synpunkter på att satsa på militären när annat borde prioriteras är ovidkommande i sammanhanget.

Nedsidan hos ”sistema” är svårare att intuitivt förstå. Men ”sistema” har ett ofördelaktigt kännetecken – en oförmåga att reformera sig själv. Eller uttryckt på annat sätt. De politiker, byråkrater och storföretagsledare som konstituerar ”sistema” kommer inte att kunna reformera dagens ryska samhälle till ett modernt regelstyrt samhälle. För om det ryska samhället blir regelstyrt, om för Ryssland den icke-fyllda fyrkanten i den enkla illustrationen minskar till västerländsk storlek, ja då finns inte längre ”sistema”. Sannolikt inte heller ”de informella inkomsterna”.

Alena Ledeneva kallar den här egenskapen hos ”sistema” för moderniseringsfällan. Hon är inte ensam bland akademiker om att visa på att ett icke-regelstyrt samhälle har svårt att reformera sig självt till modernitet i termer av maktdelning, en vital företagssektor, oväldiga statliga myndigheter, likhet inför lagen etc. Nobelpristagaren Douglass North säger samma sak. Det gör också den regimkritiske ryske statsvetarprofessorn Vladimir Gelman verksam vid Helsingfors universitet. Han hävdar till och med att ”sistema” på den högsta nivån anstränger sig för att inget skall ändras: ”The existing institutional equilibrium has created a situation in which preserving the status quo at any cost has become a goal in and of itself across the ruling elite… this has led to a highly stable but inefficient equilibrium that no significant actors are interested to break.”

Vi kan därmed ringa in ytterligare ett kännetecken för ”sistema”. (5) Stabilitet. Stabilitet är något i högsta grad efterfrågat av Kreml. Polisens och säkerhetstjänstens närmast hyperkänsliga reaktion, eller snarare överreaktion, efter minsta lilla protest från den liberala oppositionen är beviset. Det är ingen president som känner sig trygg som reagerar så. Om det finns något som den ryska ledningen är rädd för är det politisk oro och kaos i landet. Den respekterade Dmitri Trenin vid Carnegie Moskva menar att Vladimir Putin vet att han måste ha en stor majoritet av folket med sig om Ryssland skall vara ”regerbart”. Enligt Trenin skulle 50% av rösterna i ett presidentval i Ryssland, en hög siffra i vilket västland som helst, vara ”…an invitation to civil war.” Allt tyder på att Ryssland idag är ett mycket bräckligt samhällsbygge. The Economist talar om Rysslands ”glaslike fragility”.

Litteratur:
Gelman, V., 2011, “Institutional Trap in Russian Politics”, Ponars Euraisa Policy Memo, No. 151, May 2011;
Ledeneva, A. L., 2013, Can Russia Modernise? Sistema Power Networks and Informal Governance, Cambridge University Press, Cambridge;