När Ben Bernanke intervjuades av Time Magazine efter det att han blivit utsedd till ”Man of the Year” 2009 (läs intervjun här) fick han bland annat frågan om vad han mest oroades för nu när den akuta finansiella krisen hade klarats av på ett så framgångsrikt sätt. Han svarade ”too-big-to-fail”-problemet. Eller som han uttryckte det: “I want to be very, very clear: too big to fail is one of the biggest problems we face in this country.” Vad betyder då “too-big-to-fail”?

Begreppet myntades vid Continental Illinois-debaclet 1984. En av USAs största banker räddades av skattebetalarna och finansministern förklarade det federala inhoppet med att banken var för stor för att inte räddas (”too big to fail”, TBTF). Sedan dess har TBTF slagit rot i litteraturen och tänkandet om det finansiella systemet. Det har kommit en mängd böcker och artiklar som handlar om just TBTF, inte minst efter den senaste krisen, den vi fortfarande lever mitt upp i. En av de mest citerade, nyutkomna och läsvärda böckerna i genren, 13 Bankers (Pantheon Books, 2010), är författad av Simon Johnson, professor vid MIT och fd chefsekonom vid IMF. Han visar att Ben Bernanke hade all anledning i världen att lista TBTF-problemet på första plats. Att lösa TBTF-frågan är den största utmaningen för politikerna och reglerarna, det är så gott som alla finansmänniskor (bortsett från de personer som arbetar i TBTF-bankerna) överens om. TBTF-problemet är särskilt stort i USA. Jag skall återkomma till varför det är så.

Banker är inte som andra företag

Banker är inte som andra företag. Banker kan förknippas med systemrisk. Med systemrisk menas att om ett företag får bekymmer kan det sprida sig till konkurrenterna, till branschen, till ”systemet”. Med andra ord, det är betydligt farligare för den amerikanska ekonomin om exempelvis Bank of America får allvarliga problem än om, säg, Microsoft får det. Om en bank får svårigheter finns en akut risk att också andra banker får det. Banker är långt mer instabila organisationsskapelser än till exempel stora industriföretag. Det beror på att en bank så gott som alltid har tillgångar, till största delen lån till privatpersoner och företag, som inte kan sägas upp omedelbart men som finansieras med omedelbart uppsägbara skulder, till exempel inlåning. En sådan organisation blir ”oberäknelig”. Det kan bara på ryktet om ekonomiska problem uppstå en ”run” där spararna och investerarna bildligt springer till banken för att ta ut sina pengar. Och en run mot en bank kan lätt sprida sig till andra banker. Det är lätt att förstå att då är det kris i det finansiella systemet.

Och att det finansiella systemet fungerar är grundläggande för ett samhälle. Det ansvarar för kreditgivningen till hushåll och företag och inte minst viktigt för att det alltid skall finnas pengar tillhands och för att betalningar skall kunna göras. Självklart är de stora bankerna viktigare än de små. Det är mot den bakgrunden man skall förstå att politiker och myndigheter i en viss given situation ingriper för att rädda en stor bank som man aldrig skulle göra mot ett stort industriföretag. Som när Continental Illinois 1984 var i ett akut läge och det fanns en risk att den krisen skulle sprida sig till andra banker. Eller i ännu större skala under den nu aktuella krisen i ett skede när några av de allra största finansinstituten i USA (och i andra länder) stod inför hotet om omedelbar konkurs. Det fanns inget annat att göra för politikerna och reglerarna än att ingripa. Det var ett korrekt och rationellt beslut. Dessa institutioner var ”too-big-to-fail”.

Idag, i början av 2010, skulle man kunna säga att i och med att den omedelbara finanskrisen är ur världen, är också TBTF-problemet ur världen. Bankerna, investmentbankerna (i den mån de senare finns kvar) och den övriga delen av det finansiella systemet håller snabbt på att återgå till vardagen. Men så enkelt är det inte. Det är i allra högsta grad ett problem för USA att man fått ett finanssystem som har ett antal banker som är TBTF. Att sådana banker finns har politiker och reglerare tidigare försökt förneka. Det har sagts att det har varit speciella omständigheter som gjort att myndigheterna fått ingripa mot några få stora banker vid några få tillfällen. Det kan man inte längre hävda.

TBTF-bankerna är inte många. I USA kan de nästan räknas på ena handens fingrar. Bank of America, JPMorgan, Citigroup, Wells Fargo, Goldman Sachs och Morgan Stanley. Samtidigt är det inte vilka banker som helst. De har tillgångar som tillsammans uppgår till storleksordningen 60% av USAs BNP. Och ännu mer tankeväckande är att den siffran har vuxit i och med krisen. Bank of America absorberade Merrill Lynch och Countrywide (och balansräkningen växte från $1,7 triljarder vid utgången av 2007 till $2,3 triljarder i september 2009), JPMorgan köpte Bearns Sterns, Wells Fargo tog över Wachovia etc. TBTF-problemet har växt.

Varför är ”too-big-to-fail” ett problem?

Argumenten för varför TBTF är ett problem är många och övertygande. Det mest triviala är att konkurrensen på den finansiella marknaden förstörs, eller i varje fall allvarligt rubbas. Det finns två delar i det problemet. Det ena brukar kallas ”moral hazard”. Vi har en ”moral hazard”-situation när en beslutar om vilka risker som skall tas och någon annan betalar för den risken om den realiseras. En bank som är TBTF vet att om allt skulle gå snett så kommer banken att överleva och kan därmed ge vissa krediter eller engagera sig i risktunga affärer som en konkurrentbank utanför TBTF-kretsen inte kan ägna sig åt eftersom marginalerna är för små eller riskerna för höga. Den andra delen av problemet är mera handfast. Eftersom placerarna vet att TBTF-bankerna kommer att räddas av politikerna är de beredda att placera sina pengar i dessa institut till lägre avkastning än om, allt annat lika, pengarna skulle sättas in i en mindre bank. En ekonom skulle säga att placerarna nöjer sig med en lägre riskpremie. Följden blir att TBTF-bankerna får en lägre relativ fundingkostnad. Enligt vissa beräkningar har de amerikanska TBTF-bankerna idag en konkurrensfördel i fundingen visavi andra finansinstitut på genomsnittligt 0,78 procentenheter. ”A huge financial advantage” som Simon Johnson uttrycker det i 13 Bankers (Johnson,2010, s 181).

Man skulle kunna sluta med argumentationen där. Att konkurrensen på den finansiella marknaden snedvrids är, kan man tycka, skäl nog att med kraft åtgärda TBTF-problemet. Det är bara det att det finns två ännu mer grundläggande problem.

Det är ingen överdrift att påstå att TBTF är ett grundskott mot det marknadsekonomiska systemet. Eller om man så vill mot kapitalismen. Det finns ett antal parametrar som måste vara uppfyllda för att en marknad skall fungera någorlunda effektivt. En av de mest centrala är ”free entry and exit”. Det betyder bland annat att ett företag som inte klarar sig i konkurrens måste kunna lämna marknaden snabbt och utan några som helst hinder. Konkursinstitutet är det som oftast ser till att det här sker på ett effektivt sätt. I verkligheten betyder det att huvudintressenterna i företaget, ägarna och företagsledningen, förlorar alla pengar och allt inflytande.

TBTF vänder upp och ner på den metoden, åtminstone att döma av hur det praktiskt har gått till i USA. Ägarna, och ännu mer anmärkningsvärt, företagsledningarna i TBTF-bankerna verkar ha gått igenom finanskrisen med bara lite skrubbsår. Det finns undantag. Lehman Brothers gick i konkurs och Bear Sterns aktieägare tvingades sälja sina aktier till ett mycket lågt pris. Men i övrigt verkar TBTF-bankerna fortsätta som om ingenting anmärkningsvärt hade hänt. Det är i stort sett samma människor i bankernas ledningsgrupper, de fortsätter sin riskfyllda verksamhet (till exempel vad gäller derivathandel över disk) och beviljar sig själv samma stora bonusar som före krisen.

Det är nästan provocerande att något sådant kan tillåtas ske, särskilt i USA med sin välutvecklade känsla för vad en konkurrenskraftig marknadsekonomi kräver. TBTF i sin praktiska utformning i USA kommer att visa sig vara ett mycket kostsamt politiskt misslyckande. För det är ett politiskt misslyckande att tillåta sig rubba en av de mest grundläggande principerna för en fungerande marknad, ”free entry and exit”.

Det tredje problemet, och det är också minst sagt grundläggande, är att TBTF snedvrider den politiska maktbalansen. Den klassiska bilden för en väl fungerande arbetsdelning mellan det politiska systemet och företagen, och det inkluderar bankerna, är att politikerna har ansvaret för de allmänna spelreglerna, lagar och förordningar, och för sanktionssystemet när spelreglerna överträds. Företagen å sin sida skall inom dessa ramar så effektivt som möjligt producera de varor och tjänster som marknaden efterfrågar. Men det är i teorin. I praktiken är gränslinjen mellan de båda sfärerna minst sagt svårbedömd. I alla demokratier gör marknadens aktörer, och särskilt de stora företagen och deras organisationer, allt vad de kan för att mellan valen försöka påverka lagstiftarna till sin fördel.

TBTF-bankerna driver den här påverkan till sin ytterlighet. Seriösa analytiker (och Simon Johnson är en av dem) kan trovärdigt visa att som det nu är i USA har Wall Street (populärbeteckningen för TBTF-bankerna) en sådan lobbyingkraft gentemot Washington (populärbeteckningen för kongress och president) att de i stort sett får den lagstiftning de önskar. Orsaken är en blandning av stora pengar till partier och enskilda politiker, väldiga lobbyingresurser och människor i nyckelpositioner som ”förstår” Wall Street (Geithner, Bernanke, Summers mfl.). Den påverkanskraften förstärks dessutom av den amerikanska värdegrundade rädslan för ”government”.

Vilken den långsiktiga konsekvensen blir? Ja, det vet ingen något om idag. Men en tendens är tydlig. TBTF-bankerna är i dag så ekonomiskt och politiskt starka att de blir ”sig selv nog” på ett helt nytt sätt. De tycks inte längre behöva bry sig om vad andra tycker. Ett tecken på det är hur man hanterar bonusersättningarna. Trots att dessa banker för bara några månader sedan var konkursmässiga, trots att de överlevt tack vare politikerna och trots högljutt motstånd mot bonuskulturen både bland folk i allmänhet och i Washington fortsätter de stora Wall Street-bankerna att betala extremt höga extraersättningar till sina anställda. I förlängningen kan man skönja ungefär samma typ av kapitalism som har funnits i många utvecklingsländer, det som brukar kallas ”crony capitalism”. Då handlade det visserligen oftast om att de företag som hade goda kontakter med presidenten och hans familj gynnades på alla andras bekostnad. TBTF-problematiken är en annan men grundmönstret, att en grupp företag lever på särskilt gynnsamma villkor, är detsamma.

Ett gigantiskt politisk misstag

TBTF är i första hand ett USA-problem. Det kan tyckas märkligt men det beror på hur räddningsoperationerna under 2008 och 2009 utformades. Vad de amerikanska politikerna och reglerarna gjorde var, kort sagt, att rädda de största bankerna utan att efter klassiskt regelbok byta ut ägare och ledning. Och eftersom man, bildligt talat, inte smidde medan järnet var varmt missade man att göra de förändringar i ägare och ledning i de stora bankerna som borde ha gjorts. Eller uttryckt på annat sätt. Man gjorde inte som de svenska politikerna gjorde i början av 1990-talet under den svenska finanskrisen, eller som Gordon Brown och den engelska regeringen gjorde under den nu aktuella krisen (tog över ägandet i krisbankerna, bytte ut ledningarna och rensade upp i verksamheten för att sedan återigen privatisera). Det var ett gigantiskt politisk misstag.